Jeszcze żaden kryzys nie wprowadził w Unii Europejskiej takiego zamętu, jak przybycie do Europy ponad miliona uchodźców w 2015 roku. Instytucje europejskie w oczywisty sposób nie są przygotowane na taką sytuację i pomiędzy państwami członkowskimi Unii zaczynają się pojawiać podziały. W zależności od tego, jak UE poradzi sobie z tymi podziałami i jak skoryguje swoją politykę, kryzys imigracyjny może doprowadzić do tego, że wyłonią się nowe, zaangażowane kraje członkowskie, które stanowić będą jądro Unii.

Lista błędów

System otwartych granic okazał się „układem na ładną pogodę”, podobnie jak unia monetarna. W Dublinie ustalono, że rejestracją i przyjęciem podania o pobyt zająć ma się pierwszy kraj, do którego przybywają uchodźcy. W obliczu potężnego napływu migrantów to wszystko okazało się mrzonką. Grecja i Włochy nie wywiązały się z obowiązku i pozwoliły uchodźcom przemieszczać się, gdzie tylko chcieli. To spowodowało problem w innych krajach członkowskich, do których wyruszyła większość przybyłych – głównie w Niemczech, ale także w Szwecji, Austrii, krajach Beneluksu czy w Finlandii.

Wspólne instytucje stworzone dla wspierania układu z Schengen – m.in. agencja Frontex oraz Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu – mogły tylko pomagać w kryzysie, bo miały za mało sił i środków. Boleśnie uwidocznił się brak solidnych podstaw prawnych regulujących kwestie imigracji i azylu politycznego (państwa członkowskie od dawna uparcie żądały autonomii w tym obszarze).

Napływ uchodźców szybko zmienił się w sprawę, którą musiała się zająć Rada Europejska. Po wielu całkowicie bezproduktywnych dyskusjach Unia podjęła kilka istotnych decyzji. Powstał na przykład plan relokacji 160 tysięcy uchodźców z Grecji i Włoch do innych państw strefy Schengen, stworzenie ośrodków przy zewnętrznych granicach UE, porozumienie z Turcją mające ograniczyć napływ uchodźców zmierzających do Europy trasą zachodnio-bałkańską oraz zobowiązanie lepszego finansowania programów unijnych, wspierających uchodźców na Bliskim Wschodzie.

Jednakże wprowadzanie większości tych decyzji było bardzo powolne, a liczba uchodźców rosła. W obliczu słabości UE państwa członkowskie zostały skazane na indywidualne działania takie jak budowanie zasieków. Węgry były mocno krytykowane, kiedy jako pierwsze zaczęły wznosić płot na swojej granicy z Serbią i Chorwacją, ale kiedy sytuacja się pogarszała, inne kraje poszły ich śladem. Niektóre z tych indywidualnych działań były źle koordynowane i doprowadziły do dodatkowych napięć.

Swój do swego

Brak porozumienia między 28 krajami członkowskimi Unii prowadził także do tego, że zaczęły się one łączyć w grupy. Miniszczyt we wrześniu 2015 roku zbliżył do siebie najbardziej zainteresowane państwa Unii i kraje zachodnio-bałkańskie. Koalicja, do której należały Austria, kraje Beneluksu, Finlandia, Niemcy, Grecja i Szwecja, zaczęła odbywać regularne spotkania, ale także zaczęły się osobne spotkania z Turcją. Rząd Holandii wpadł na pomysł zastąpienia strefy Schengen „małą strefą Schengen”, złożoną z mniejszej liczby krajów gotowych na wyższy poziom solidarności w kwestiach związanych z imigrantami. Po drugiej stronie znalazły się kraje Grupy Wyszechradzkiej (Czechy, Węgry, Polska i Słowacja), które sprzeciwiły się wspólnie rozlokowaniu uchodźców.

Przezwyciężanie różnic interesów i punktów widzenia jest jednym z kamieni milowych sukcesu UE w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Dlaczego problem uchodźców okazał się za trudny?

Ważny jest kontekst historyczny. Kryzys pojawił się w czasie, kiedy solidarność między 28 członkami i tak była osłabiona. Niestabilność strefy euro zachwiała wiarą Unii we własne siły i nadwyrężyła wzajemne zaufanie członków. Przedłużające się kłopoty z walutą, słabe polityczne przywództwo UE i wzrost popularności rozmaitych eurosceptycznych populistów dało wynik w postaci szerokiego przekonania o słabości Unii i o bezcelowości integracji.

W tej sytuacji nowi szefowie instytucji europejskich – Donald Tusk na stanowisku Przewodniczącego Rady Europejskiej i Jean-Claude Juncker jako Przewodniczący Komisji Europejskiej – mieli problem ze zdobyciem pozycji wiarygodnych liderów.

Wobec braku silnego lidera kanclerz Niemiec Angela Merkel dalej odgrywała przywódczą rolę, którą wzięła na siebie w dobie kryzysu euro. Tylko że nie wszyscy chcieli to zaakceptować. Niemcy były najbardziej dotknięte problemem uchodźców i gwałtownie domagały się solidarności od pozostałych krajów Unii.

Kraje UE podzieliły się na trzy grupy. Pierwsze państwa, do których przybyli uchodźcy, chętnie rezygnowały z przestrzegania ustaleń dublińskich. Kraje tranzytowe ochoczo kierowały falę imigrantów do innych państw (zamykały granice i przesyłały migrantów dalej). Państwa docelowe chciały zwolnić ich napływ i wzywały UE do przyjęcia części ciężaru.

Kryzys odsłonił także ogromne różnice w społecznym odbiorze migracji. Mocno zglobalizowane społeczeństwa zachodniej i północnej Europy, w których są już duże społeczności imigrantów, reagowały zupełnie inaczej niż społeczeństwa Europy Środkowej, które przez dziesięciolecia żyły we względnej izolacji i w konsekwencji były o wiele gorzej przygotowane na radzenie sobie z dużym napływem cudzoziemców. Było to widać także w Niemczech, gdzie początkowe otwarcie byłych Niemiec Zachodnich różniło się od sceptycznego stosunku do imigrantów byłych Niemiec Wschodnich. Imperatyw moralny przyjęcia i chronienia uchodźców miał duże poparcie zwłaszcza w Szwecji i w Niemczech, podczas gdy obawy o ryzyko i koszty nagłego napływu imigrantów dominowały w dyskursie publicznym we Francji i w Wielkiej Brytanii. W niektórych krajach członkowskich ważną rolę odegrały ksenofobiczne partie prawicowe.

Scenariusz pierwszy: Święte Cesarstwo Rzymskie

Wielu ekonomistów uważa, że wobec niskiego współczynnika urodzeń w większości krajów UE, duża liczba imigrantów będzie potrzebna, by utrzymać wzrost gospodarczy i zapewnić długofalowe finansowanie europejskiego systemu opieki społecznej. Jednocześnie zbyt gwałtowny i niekontrolowany napływ imigrantów może przekroczyć zdolność gospodarzy do integrowania nowych przybyszów, zbytnie obciążenie systemów edukacji i opieki krajów europejskich, co będzie miało skutek w postaci wybuchu ksenofobii i zamieszek na tle nacjonalistycznym.

Jak Unia odniesie się do kryzysu? Likwidacja euro była zagrożeniem, wokół którego państwa członkowskie potrafiły się zjednoczyć. Jednak w porównaniu z upadkiem wspólnej waluty stopniowy rozpad strefy Schengen wydaje się stosunkowo nieszkodliwy. Oczywiście będą koszty ekonomiczne i znaczne utrudnienia dla podróżnych, ale dla wielu obywateli będzie to mniejsze zło w porównaniu z przyjęciem wielkich liczb uchodźców w imię solidarności europejskiej.

Rządy mogłyby indywidualnie próbować zmniejszyć napływ uchodźców i imigrantów poprzez różnego rodzaju restrykcje i ograniczenia. Tylko że w wyniku tego ciężar przerzucony zostałby na pierwsze kraje UE, do których przybywają imigranci, co obciążyłoby ich administracje i spowodowało potężny problem humanitarny

Napięcia wynikające z chaotycznego rozpadu strefy Schengen przeniosą się na inne obszary Unii. Największą stratą mogłoby się okazać wyjście Wielkiej Brytanii. Dla wielu Brytyjczyków Unia Europejska nie ma większego znaczenia, podczas gdy napływ imigrantów niepokoi wielu z nich. W referendum na temat wyjścia lub pozostania w Unii, które Cameron obiecał pod koniec 2017 roku, o wiele trudniej będzie uzyskać wynik pozytywny dla zostania w UE, jeśli nie poradzi ona sobie z kryzysem migracyjnym.

Choć niezdolność do poradzenia sobie z tym kryzysem na pewno osłabi Unię Europejską, oczekiwania, że blok nagle się rozpadnie jak Związek Radziecki czy Jugosławia, raczej się nie spełnią. Solidny fundament w postaci interesów gospodarczych sprawia, że wewnętrzny rynek UE jest odporniejszy, niż się wielu wydaje. Nawet nacjonalistyczni politycy rzadko żądają wprowadzenia nowych ceł w handlu między krajami Europy.

Jeśli nie znajdzie się wspólna reakcja na kryzys imigracyjny utkniemy w miejscu z unią energetyczną albo ze wzmacnianiem wspólnej polityki zagranicznej. Jako siła polityczna Unia będzie coraz bardziej marginalizowana, podczas gdy państwa Europy odpowiedzą na wyzwania na własną rękę, w różnych koalicjach. Jak Święte Cesarstwo Rzymskie lub Liga Narodów, instytucjonalna struktura UE może przetrwać przez wiele lat, ale będzie miała niewielkie znaczenie polityczne.

Scenariusz drugi: nowy hard-core

W połowie października 2015 roku premier Holandii, Mark Rutte, i minister finansów, Jeroen Dijsselbloem, wpadli na pomysł ministrefy Schengen, składającej się z Austrii, Belgii, Niemiec, Luksemburga i Holandii. Nie złożyli co prawda formalnej propozycji i prawdopodobnie pierwotnie chodziło o to, żeby ostrzec kraje na południu i wschodzie, które nie przestrzegały zasad strefy Schengen alby wykazywały za mało solidarności w przyjmowaniu uchodźców. W obliczu silnych protestów wszystkie zainteresowane strony, w tym rząd Holandii, potwierdziły, że wolą jednak znaleźć rozwiązanie w ramach dotychczasowej strefy Schengen.

Jednakże pomysł nie zniknął całkowicie. Jeśli wysiłki zmierzające do przezwyciężenia kryzysu w obecnych ramach nie przyniosą rezultatu, w sposób niemal nieunikniony grupa podobnie myślących krajów o podobnych interesach jakoś się zorganizuje.

Ciekawe, że zarówno pomysł holenderski, jak i koalicja chętnych nie dotyczy Francji. Prawdą jest, że Paryż ma o wiele bardziej restrykcyjne podejście do uchodźców niż Berlin i że Francja, tradycyjnie broniąca swej niezależności, może być niechętna do uczestniczenia w daleko posuniętej integracji wobec azylu i imigracji, jaka mogłaby powstać w ministrefie Schengen. Jednocześnie partnerstwo francusko-niemieckie zawsze leżało w sercu europejskiej integracji. A do braku uczestnictwa Francji w twardym jądrze UE mogłoby chyba dojść tylko, gdyby Paryż sam podjął taką decyzję pod wpływem polityki wewnętrznej lub kwestii związanych z bezpieczeństwem.

Nowa, mała grupa mogłaby powstać jako szybkie rozwiązanie kryzysowe. W końcu oryginalne porozumienie z Schengen zostało zawarte w 1885 roku poza ramami UE przez zaledwie pięć krajów (Belgię, Francję, Niemcy, Luksemburg i Holandię) i zostało wcielone w prawo Unii na mocy traktatu z Amsterdamu w 1999 roku.

Taki rozwój wypadków mógłby prowadzić do stopniowego rozpadu strefy. Większość krajów, znajdujących się poza tą małą grupą, odczuwałaby niezadowolenie, że nie zostały do niej włączone, choć niektóre ugrupowania polityczne cieszyłyby się z odzyskanej niezależności w kwestii imigrantów. Nowy podział utrudniłby poważnie funkcjonowanie Unii.

Jednakże, w odróżnieniu od pierwszego scenariusza, który miałby tylko negatywne skutki – klęskę i fragmentację, ten drugi scenariusz doprowadziłby jednak do powstania grupy złożonej z państw członkowskich UE, zdecydowanych na wspólne rozwiązania kryzysu migracyjnego. Po jakimś czasie, początkowe napięcia zostałyby przezwyciężone i wyłoniłaby się nowa równowaga. Mała grupa potrzebowałaby współpracy krajów spoza grupy przy zarządzaniu falami uchodźców, a na dłuższą metę dołączyłyby do niej kolejne kraje.

Scenariusz trzeci: nowa strefa Schengen

Nie trzeba być mędrcem, żeby opracować terapię przywracającą zdrowie strefie Schengen. Szkic już powstał – w decyzjach UE i propozycjach komisji w 2015 roku.

Największym wyzwaniem politycznym będzie przywrócenie zaufania pomiędzy krajami na zewnętrznych granicach Unii i krajami, do których zmierza większość uchodźców. Główny kompromis powinien polegać na zapewnieniu skutecznej ochrony zewnętrznych granic (np. pomoc dla członkowskich straży granicznych) w zamian za wiarygodny mechanizm dzielenia się ciężarem przyjmowania uchodźców. Reguła z Dublina jest niewątpliwie przestarzała, ale tak samo nie da się obronić pomysłu, żeby uchodźcy mogli swobodnie wybierać kraj azylu. Nowe ustalenia powinny prawdopodobnie dotyczyć systemu kwot migrantów szukających azylu w całej UE oraz zasady dzielenia się obciążeniem finansowym. Silniejsze instytucje i polityka w tym obszarze będzie wymagać znacznego zwiększenia nakładów finansowych.

Sprawiedliwe dzielenie się ciężarem musiałoby także dotyczyć krajów strefy Schengen, które do tej pory przyjęły bardzo niewielu uchodźców, takich jak kraje Europy Środkowej. Być może tylko groźba scenariusza hard-core – ograniczenie możliwości podróżowania bez paszportu dla mniejszej grupy państw członkowskich, zaangażowanych w solidarność na wyższym poziomie, mogłoby ostatecznie przekonać te kraje do dołączenia do reszty. Ryzyko wykluczenia i ponoszenia kosztów oraz niewygód związanych z kontrolą graniczną może dać silną motywację do przemyślenia swojej postawy.

Kluczowe dla odzyskania kontroli nad napływem ludzi będzie zaangażowanie krajów tranzytowych i krajów, z których pochodzi fala migracji. Szczególnie obiecujące są ustalenia w sprawie przyjmowania podań o azyl już w krajach trzecich i przywożenia tych, którzy uzyskali azyl bezpośrednio do Europy. Byłby to skuteczny sposób walki z przemytem ludzi. UE musi opracować silnę politykę zawracania nielegalnych imigrantów razem z zainteresowanymi krajami i stworzyć dobrze zarządzane kanały legalnej migracji.

To, czy UE będzie w stanie ruszyć w tym kierunku i odzyskać kontrolę nad kryzysem migracyjnym, zależy od czynników zewnętrznych i wewnętrznych. Napływ uchodźców na poziomie z 2015 roku i wyższym, prawdopodobnie sprawi, że zbiorowe wysiłki Unii nie będą skuteczne. Państwa członkowskie mogłyby się uciec do wprowadzania restrykcji na własną rękę (np. wyznaczenie górnych limitów przyjmowania uchodźców), co utrudniłoby powrót do funkcjonowania strefy Schengen. Bardziej umiarkowany napływ uchodźców osłabiłby napięcie polityczne i podziały między państwami członkowskimi UE. Gospodarka europejska, polityka i kwestie bezpieczeństwa, zwłaszcza jeśli chodzi o zagrożenie terrorystyczne, także dużą rolę w kształtowaniu warunków do radzenia sobie z kryzysem.

Nie ma alternatywy

Kryzys migracyjny prawdopodobnie będzie trwał jeszcze wiele lat. Uchodźców będzie raz mniej, raz więcej, ale w najbliższej przyszłości na pewno będzie ich wielu. Wskutek tego Europa przejdzie głęboką przemianę. To wiemy z całą pewnością. Pytanie brzmi, czy proces ten przebiegnie w sposób zorganizowany (z poszanowaniem interesów przyjezdnych i obecnej populacji Europy), czy też chaotyczny. Gdyby tak było, to zniszczy on polityczne oraz społeczne struktury europejskie.

Mimo wszystko Europa jest silniejsza niż się wydaje i nie rozpadnie się z dnia na dzień

Bez względu na to czy strefa Schengen przetrwa, trudno sobie wyobrazić, żeby nieskoordynowane działania poszczególnych krajów w cudowny sposób dały spójny wynik. Nie ma zatem racjonalnej alternatywy dla poradzenia sobie z tym problemem poprzez wspólne wysiłki na poziomie UE i państw strefy Schengen. Opracowanie skutecznej strategii reagowania na kryzys migracyjny, stworzenie odpowiednich instrumentów i zmobilizowania koniecznych środków będzie wymagało woli politycznej i zrównoważonych wysiłków. Wszystko to będzie możliwe, jeśli państwa członkowskie zdołają przezwyciężyć podziały, do jakich doszło w ostatnich miesiącach, i znowu zaczną sobie ufać.

na podstawie Carnegie Europe, Foreign Policy